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从“三定”看机构改革新进展

  新机构在履职过程中如发现了个别职责遗漏或职责交叉情况,应及时与相关机构进行协商,报请中央机构编制委员会办公室按规定程序调整,避免出现职责真空。

作者:张克 中央党校(国家行政学?#28023;?#20844;共管理教研部 来源:南风窗 日期:2018-10-30
  2018年9月中旬,备受关注的本轮党和国家机构改革出现新进展。中国机构编制网公布了新组建的市场监督管理总局、海关总署、卫生健康委员会、生态环境部、自然资源部等十余个部门的“三定”规定。“三定”规定的全称是“职能配置、内设机构和人员编制规定?#20445;?#20844;布“三定”规定标志着机构改革进入实?#20160;?#20316;阶段。“三定”规定是否科学周详合理,直接决定了机构改革能否实现预期目标。
  根据深化党和国家机构改革的要求,中央部门要于9月30日前落实“三定”规定。据了解,所有涉及本轮机构改革的党和国家机构?#23478;?#23436;成“三定”规定的报批和印发。中国机构编制网公布“三定”规定的部门主要是本轮机构改革中职能调整幅度大、社会关注度高的部分国务院所属机构。
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  内设机构设置的主要依据
  从机构性质方面看,此次公布“三定”规定的部门涵盖了国务院组成部门、直属机构、?#35838;?#31649;理的国家局和事业单位等多种类型。其中,国家民委、卫健委、文化和旅游部、水利部、科技部、生态环境部、自然资?#24202;科?#20010;机构是国务院组成部门;市场监管总局、海关总署、广电总局是国务院正部级直属机构,医疗保障局是国务院副部级直属机构;国家药监局、知识产权局、林业和草原局、粮食和物资储备局是?#35838;?#31649;理的国家局;社保基金理事会是财政部管理的事业单位。值得说明的是,?#35838;?#23545;其管理的国家局的管理方式主要是宏观指?#24049;?#25919;策协同,在实践中国家局的具体业务和内部人事仍具有一定独立性。
  据公布的国家民委调整“三定”规定通知,国家民委机构定性调整为“国家民族事务委员会是国务院组成部门,为正部级,归口中央统战部领导”。本轮机构改革加强了党中央职能部门的归口协调职能,具体为中央统战部归口领导国家民委、中央组织部归口管理中央编办。归口领导主要针对不同性质的机构,例如党的机构归口领导政府机构;归口管理主要针对性质相同的机构,例如中央组织部归口管理同属于党口的中央编办。
  “三定”规定中?#23395;?#36739;大篇幅的内容是列举机构的主要职责。新机构的主要职责根据《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》确定,一个机构最为核心的若干职责通常在“三定”规定中列举条目。
  例如,设立自然资源部改变了过去自然资源所有者分散的局面,自然资源部“三定”规定中第一条就是“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源?#20160;?#25152;有者职责和所有国土空间用途管制职责”。明确职责是配置权力的前提。中央?#35838;?#20027;要承担所在领域的宏观管理、调查研究、政策标准制定、监督检查职能和少部分微观行政审批事项。
  许多国务院新机构“三定”规定中专门写入了“职能转变”条目,对落实简政放权、放管结合、优化服务提出了具体要求。一些部门的“三定”规定还明确了与其他相关部门的职责分工。例如,市场监管总局明确了与公安部、农业农村部、卫健委、海关总署、药?#33459;?#30563;局、知识产权局等六个部门的有关职责分工,有利于减少职责交叉导致的?#26399;?#25199;皮问题。
  “三定”规定中的内设机构是党和国家机构履行职能的组织基础。科学合理设置内设机构的依据是“三定”规定中列举的主要职责。?#35805;?#32780;言,国家?#35838;?#20869;设机构主要分为综合性司局、业务司局和党群离退休部门三大类。由多个机构整合组建而成的新机构,其内设机构调整的基本原则是综合司局和党群离退休部门完全?#21916;ⅰ?#32844;责相近司局归并整合、主体业务司局原则上保留。综合司局主要包括办公厅、人事司、政策法规司、财务司、国际合作?#38236;取?/span>
  值得一提的是,?#35838;?#20869;设机构“司”与“局?#32972;?#35859;是有讲究的。通常,党的部门的内设机构称作“局?#20445;?#22914;中央组织部干部一局;国务院所属机构的内设机构多称作“司?#20445;?#22914;科学?#38469;?#37096;战略规划司。本轮机构改革中,中央编办为规范内设机构名称,将原来的内设司全部改为局。国务院所属机构内设机构大部分称为“司?#20445;?#20010;别称作“局”。“司”?#35805;?#19981;能以自身名义对外正式行文或发布政策,需以?#35838;?#25110;?#35838;?#21150;公厅名义对外发文。“局”通常承担某一行业或系统的管理职能,能够对外独立行使职能。例如,自然资源部整合了住建部、发改委和国土部的规划管理职责,内设国土空间规划局;市场监管总局内设反垄断局,该局能?#27426;?#31435;行使反垄?#29616;?#27861;职权。
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  内设机构如何设置
  内设机构的设置主要遵循职能划分和业务流程两种逻辑。职能划分逻辑是根据管理对象不同类型设置内设机构。例如,市场监管总局针对工业产?#20998;?#37327;、?#31216;?#23433;全质量、保健?#31216;貳?#29305;殊医学用途配方?#31216;?#21644;婴幼儿配方乳粉等特殊?#31216;?#21644;特种设备分别设置内设机构进行监管。业务流程逻辑则根据同一类事项的不同业务流程进行机构设置。例如,?#31216;?#23433;全牵动人心、备受关注,市场监管总局“三定”规定针对?#31216;?#23433;全监管的不同业务流程和?#26041;?#20998;别设置了?#31216;?#23433;全协调司、?#31216;?#29983;产安全监督管理司、?#31216;?#32463;营安全监督管理司、?#31216;?#23433;全抽检监测?#38236;人?#20010;内设机构,凸显了?#31216;?#23433;全在市场监管格局中的重要地位。
  内设机构设置能?#29615;从?#20986;?#35838;?#32844;能在机构改革前后发生的重大变化。《深化党和国家机构改革方案》要求卫健委树立大健?#36947;?#24565;,为全体国民提供全周期健康服务,机构名称中不再?#23567;?#35745;划生育”字样。基于卫健委职能的重大变化,“三定”规定不再保留原卫计委内设机构中的计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司三个司,整合计划生育相关职能设置人口监测与家庭发展司。根据为国民提供全周期健康服务的新职能定位,卫健委新设了老龄健?#37011;?#21644;职业健?#37011;尽?/span>
  由于内设机构数量和人员编制方面?#21335;?#21046;,?#35838;?#22312;实践中为满足履行职能需要还设立了一些支?#25351;?#21161;性的直属事业单位。这些直属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定,不在?#35838;?#19977;定”规定中出现。
  机构改革?#26032;?#23454;“三定”规定要抓住“关键少数?#20445;?#23613;快实现内设机构领导人员“你中有我、我中有你”的深?#28909;?#21512;。市场监管总局、自然资源部、文化和旅游部等部门由多个部门进行重组,新机构的内设机构领导人员安排颇为关键。
  据了解,大部分多部门整合的新机构均采取重新洗牌的方式任免中层干部,将原分属不同机构的人员进行交叉任职,力图打破部门之间的隔阂,通过人员融合加快推动业务融合和文化融合。尤其要避免因?#38405;?#19968;机构为主整合其他机构职能导致的“一家?#26469;蟆?#29616;象,在干部任免中坚?#27835;?#28246;四海、任人唯贤原则,做?#20581;?#19968;碗水端平”。近期,自然资源部在印发《关于贯彻落实习近?#38454;?#20070;记重要批示精神以党的政治建设统领机关党建与业务工作的意见》中就明确提出,“要严肃党内政治生活,坚决杜绝国土圈、测绘圈、海洋圈、地质圈等‘圈子文化’”。
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  值得注意的问题
  随着“三定”规定陆续公开,本轮中央部门机构改革进入了成果验收阶段。当前,进一步深化改革仍有一些值得注意的问题。
  首先,在新机构职能履行过程中做好职责查缺补漏及动态调整。此次改革中央?#35838;?#23618;面有近80个部门涉及职责调整或机构整合,“三定”规定中对职责的列举存在挂一漏万?#30446;?#33021;性。新机构在履职过程中如发现了个别职责遗漏或职责交叉情况,应及时与相关机构进行协商,报请中央机构编制委员会办公室按规定程序调整,避免出现职责真空。
  第二,重?#30828;课?#20869;设机构中处级及以下的人员发展空间问题。多个机构整合组建新机构后,中层及以下工作人员的发展空间在一定程度上被压缩,晋升的机会减少、晋升时间拉长,对干部职工心理造成一定影响,容易引起思想波动。因此,后续机构改革一方面要重视对中层及以下员工的心理疏?#36857;?#21478;一方面也要加快推广公务员职务与职级并行试点,为各层级公务?#36125;?#36896;多种职业发展通道。
  第三,处理好机构改革进程中出现的行政审批、管理、执法和辅助支持职能错位现象。由于机构改革多采取由易到难分步骤进行的渐进改革策略,在一些领域出现了行政审批、日常监督管理和执法职能分别由不同部门行使?#21335;?#35937;。例如,城乡规划管理职能已由住建部划转入自然资源部,但指导全国规划执法职能仍然由住建部行使。有的?#35838;?#20013;承担关键性辅助?#22270;际?#25903;持职能的事业单位没有随内设机构划转到新机构。
  在过渡时期,为避免出?#20013;?#24687;不共享和职责?#26399;?#31561;问题,迫?#34892;?#35201;加强业务全流程?#30446;?#37096;门衔接协同。因此,应当加快完善公务协作制度?#22270;?#30563;约束机制,建立跨部门协作配合的信息沟通机制,实?#20013;?#25919;审批、监管、执法和支?#25351;?#21161;机构之间的信息互通、资源共享、行动协同。
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