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地方主官异地交流带来了什么?

  一直以来,“政策扩散”都是考验中国政府的重要课题。东部率先发展起来了,先进的经验怎么传播到其他地区?

作者:本刊记者 郑嘉璐 来源:南风窗 日期:2019-01-26
  2018年11月底,辽宁省的最低气温逼近零?#29575;?#24230;,人们躲在?#20998;?#30340;羽绒外套里,一张嘴就呼出一片呵气。而?#23545;?#21326;南?#21335;?#28207;特区依然春意盎然,大?#20013;?#24055;上,随处可见穿着短?#38706;?#35044;的行人。
  跨越巨大的温差,辽宁省省长唐一军来到了香港。他此行的目的是推介辽宁的招商引资政策和营商环境,增强与香港的经贸合作。会面时,香港特首林郑?#38706;?#27426;迎唐一军首次以辽宁省省长的身份访港。两人上次见面是在一年多以前,那时唐一军的职务还是浙江省委副书记、宁波市委书记。
  2017年10月,唐一军由浙江北上辽宁,担任辽宁省(代)省长。这位在浙江工作、生活了整整40年的官?#20445;?#19981;仅把浙江的工作经验带去了东北,更依靠担?#25991;?#27874;市委书记时积累的资源,帮助辽宁进一步建立了与香港的密切联系。
  中国地域广阔,区域间的差异不仅体现在气温上,更表现在经济发展、社会治理等诸多方面。一直以来,“政策扩散”都是考验中国政府的重要课题。东部率先发展起来了,先进的经验怎么传播到其他地区?从干部人事任命角度来?#25285;?#26041;式大概有?#34903;郑?#19968;是中西部地区派遣干部到东部考察学习,回去后“照葫芦画瓢?#20445;?#31532;二种方式更直接,沿海地区的官员到中西部主持工作,先进的做法和理念自然就跟过去了。
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  异地交流
  官员的异地交流可以为经济欠发达地区带来什么?有时候,一任官?#26412;?#21487;以为一个城市创造全新的发展机遇。一个典型的例子是原贵阳市委书记陈刚,他现在已经转任雄安新区党工委书记。
  陈刚是江苏人,1990年北大博士毕业后就一直在?#26412;?#24037;作。他曾在朝阳区担任区长、区委书记,也曾作为?#26412;?#24066;委常委分管科?#24049;?#20013;关村的工作。2013年,陈刚离京南下,担任贵阳市委书记。这次异地交流改变了贵阳,也改变了陈刚。他曾对媒体这样?#25285;骸?#21382;史给了贵州一个机遇,给了贵阳一个机遇,也给了我一个机遇。”
  来到贵州后,联想起曾经分管过的中关村的资源,陈?#31449;?#23450;在贵阳发展大数据产业。就在陈刚担任贵阳市委书记两个月后,2013年9月,贵阳与?#26412;?#20013;关村签订战?#38498;?#20316;框架协议,双方合作建立“中关村贵阳科技园?#20445;?#38472;刚亲任筹备工作领导小组组长。
  气候与地理条件是贵阳发展大数据产业的优势。贵州地处高原,气候凉爽,空气洁净,这为数据运营中心省去了不少降温和除尘的开支。意识到这一点的人或许很多,但不是每个人都能把大数据产业做起来。
  在?#26412;?#20998;管中关村工作的经历,?#36152;賂站?#22791;了多数人没有的经验和资源。接受采访时,陈刚回忆,他在?#26412;?#24037;作期间有一个很明确的感受,中关村之所以从原来一个地理名?#26102;?#25104;了一个科技创新的代名词,是因为它包含了内在的创新活力。所以,贵阳要和中关村合作搞科技园,不是简单地划一块地、拉几个项目、吸引点投资那么简单。他要贵阳学习的是创新的土壤。?#28909;縊担?#38500;了投资企业,贵阳还要吸引孵化器、吸引风险投资。把这些能够促进企业创新的元素带过去,科技园的发展才会长远。
  在陈刚的推动下,“大数据”成为贵阳乃至贵州省的代名?#30465;?#36149;州建立了全球首家大数据交易所和全国首个大数据综合建设试验区,出台了全国首部大数据地方法规,甲骨文、谷歌、微软等世界500强和阿里、腾讯等国内互联网企业相继落户贵阳。如今,贵阳已被称为中国的“大数据之都”。
  地方官员的跨区域交流是中国党管干部体制下的常规制度?#25165;擰?#21046;度设计的目的首先是防止地方官员长时间主政一方从而滋生腐败,其次也有考察干部能力、筛选人才的考虑。随着中国渐进式改革的规模不断扩大,越来越多的改革经验需要由?#32536;?#22320;区向外推广,官员异地交流也就承担了政策扩散?#25512;?#34913;区域发展的功能。学术上,政策扩散是?#25913;?#22320;政府采纳了一项自身未曾采纳过、但其他政府已经采纳的政策措施。
  中央?#25215;#?#22269;家行政学院)教师张克告诉《南风窗》记者,官员异地交流体现出明确的制度设计。特别是由经济发达地区向经济欠发达地区流动的,往往是有开拓性的、有改革魄力的官员。上级组织部门希望他们把先进地区的做法带到欠发达地区,带动思想观念的转变。
  这些官员大多具备处理?#25215;?#38382;题的经验,到了新的任职地,遇到类似的问题就可以把成熟的经验迁移过来。曾担任广东省云浮市委书记的王蒙徽现在是住建部部长,离开广东后,他曾先后主政厦门和沈阳。在这几个城市担任市委书记时,王蒙徽?#20808;魏?#25235;的第一件工作都是“多规合一”改革,这说明他的执政理念是一以贯之的。官员形成了一套成熟的做法,就可以将好的政策扩散到不同的城市。如今,王蒙徽上调中央?#35838;?#20219;职,也有助于“多规合一”改革实现纵向的政策扩散—由具体的几个城市扩散到了全国。
  官员异地交流之所以能促进政策扩散,至少有两方面的原因。有学者研究发现,从政治激励的角度来看,频繁的异地交流往往是官员晋升的前奏。这样一来,异地履新的官?#26412;?#26684;外有动力推行自认为好的经验和做法。另一方面,出于政治竞争的考虑,各级政府都更愿意做先进经验的“开创者?#20445;?#32780;不愿意当“跟随者?#20445;?#36825;常常使地方政府陷入“为了创新而创新”的困?#22330;?#24322;地交流的官员可以基于自己而不是竞争者的成功经验,避免了做“跟随者”的顾虑,政策扩散的阻力也就少了许多。
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  “浙江经验”
  宁夏石嘴山市市长李郁华是浙江东阳人。他曾在浙江金华工作多年,担任过市发改委主任等职务。2014年年底,李郁华远赴宁夏贺兰县挂职县委书记,两年后又调任石嘴山市市长。
  在宁?#27169;?#26446;郁华主抓的工作之一是政府职能转变。浙江是实施这项改革较早的省份,还在浙江工作时,李郁华就感受到政府职能转变为老百姓办事带来的便利。刚到石嘴山任职没几天,他就在全市推?#23567;?#26368;多跑一次”改革。他?#27801;?#20102;当地的干部,?#30452;?#21040;浙江绍兴、台州、金华学习先进的政府管理经验。
  浙江是东南沿海经济最发达的省份之一。近些年,浙江省在河长制、特色小镇、基层社会治理等多项改革中走在了前?#26657;?#24635;结出了一套“浙江经验”。随着一批批浙江官员出省交流,“浙江经验”也被他们带到了全国各地。
  “十三朝古都”西安就是其中之一。西安市委书记王永?#20826;?#26399;在浙江工作,曾担任过余姚?#23648;?#27700;的市委书记。2016年12月,王永康任职西安,随即在西安刮起了一场学习浙江的风潮。
  到西安的第一个月,王永康就推出了一项制度,每月举?#23567;?#36861;赶超越”擂台赛。每期擂台赛设有不同主题,区县和部门负责人同台竞技。为什么西安要搞擂台赛?王永康在第一期擂台赛上给出了解释?#20309;?#23433;是在向浙江学习。“擂台赛”是浙江的金字?#20449;疲?#27993;江?#21335;?#22996;书记们通过擂台赛交流工作,互相竞争,成果很显著。王永康希望西安各区县的“一把手”们也能利用好这个平台,学习先进经验,从而打造一支“西安铁军”。
  不仅如此,王永康还先后邀请了三位浙江官员给西安的领导干部讲课。授课的这三位官?#20445;?#37117;是浙江某项重大改革的亲历者。?#28909;?#21407;杭州市委书记王国平,他在任期内大规模整修西湖,改善城市面貌,使杭州的基础设施、城市?#20998;?#37117;得到提升。王国平到西?#27493;?#30340;是对新型城镇化的思考,而浙江发改委副主任翁建荣讲的是浙江发展特色小镇的经验,浙江省委文化建设领导小组办公室主?#39759;?#22362;讲的则是文化产业的发展。很明显,王永康是希望西安的干部们能学习浙江?#21335;?#36827;经验,并应用到西安自身的发展上。
  的确,浙江探索出的许多经验移植到其他省份仍然适用。唐一军在接受采访时说过,他调到辽宁工作以后,发现浙江开放的理念、市场机制、推进营商环境建设的一些做法都可以融汇到辽宁的经济发展当中。原武汉市委书记陈一新曾主政浙江温州和金华,2016年底到武汉后,他借鉴浙江“五水共治”的做法,在武汉提出了“四水共治”。
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  资源的流动
  唐一军?#21335;?#28207;之行收获颇丰。能够为辽宁引入港商投资,这与唐一军在宁波的工作经历分不开。长久以来,宁波市都与香港保?#32959;?#23494;切的合作。从2002年开始,宁波和香港轮流主办“甬港经济合作论?#22330;保?#20197;此促进两地的经贸合作。作为宁波市的主要领导,唐一军连续多年参与论?#24120;?#19982;林郑?#38706;?#22312;内?#21335;?#28207;政商界人士多有互动。
  任职辽宁省省长后,唐一军在宁波积累的港商资源便随之北上。有趣的是,公开报道显示,唐一军这次香港行受到了香港浙联会、香港甬港联谊会、世界中华宁波总商会、香港宁波同乡会的欢迎。很明显,他在香港见的都是宁波任上的“老朋?#36873;薄?/span>
  把资源带去新岗位的不止唐一军,宁夏回族自治区党委书记石泰峰也是一个例子。2017年4月,在江?#23637;?#20316;了近七年的石泰峰履新宁?#27169;先?#19981;满一个月,他就会见了一位老朋?#36873;?#20013;国国民?#22478;?#20027;席连战。江苏是台商投?#39318;?#27963;跃、两岸经贸交流最频繁的地区之一,在江?#23637;?#20316;期间,石泰峰曾多次接待连战来访,洽谈苏台合作。调任西北后,他自然希望利用好与台商的良好关?#25285;?#21560;引更多台湾企业家到宁夏投资。
  在中国,不同地区的招商引资工作有很大的差别。沿海地区作为对外开放的前沿阵地,享有优越的政策条件和成熟的发展经验,也就更容易吸引外商投资;而内陆地区在对外开放进程中处在相对落后的位置,营商环境不成熟,官员又缺乏发展外向型经济的经验,拉一个投资项目十分困难。
  因此,企业资源随着官员流动就不令人感到意外。地方主官的流动为中西部地区提供了吸引投资的机会,来自东部的官员不仅直接掌握着企业家资源,往往也具备打造营商环境的经验,从而能够吸引外资进驻。
  除了招商引资,异地来的官员还可以发动原工作地区的资源,帮助就职地发展。还是以宁夏为例,在石泰峰主政后,宁夏与江苏的合作变得愈发频繁。2017年7月,“江苏台商宁夏?#23567;?#32771;察团在银川受到了石泰峰的接见;两个月后,江苏省经信委又组织江苏企业到宁?#30446;?#23637;产业对接;2018年11月,苏州和银川合作共建的苏银产业园正式开园。
  张克分析,官员在东西部之间流动恰好符合产业转移的趋势。东部沿海地区的产业要更新换代,西部地区就可以承接这些产业,这样对两边都有?#20040;Α?/span>
  不管是先进经验,还是客商资源,地方主官的异地流动总归能为地方带来新的思路和火花。尤其是把沿海地区的官员调到中西部,的?#25151;?#20197;缩小地区间在观念和意识上的差距,进而缩小经济发展差距,这不失为平衡区域发展的一种方式。
  不过,过于频繁的职务变更?#19981;?#30772;坏政策的连续性,造成“人离政息”“新官不理旧账”?#20219;?#39064;。如何处理政策创新与政策?#26377;?#20043;间的矛盾,在激发官员积极性的同时,最大程度地稳定政策预期,依然考验着执政者的智慧。
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